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《土地管理法》的修订奠定了集体经营性建设用地估价的基础

作者:梁津 发布时间:2019-9-9 9:34:20 来源:

   土地有偿使用制度改革,是中国改革开放四十年伟大成就之一,正是国有建设用地市场的建立,催生了土地估价行业。今年恰逢土地估价行业建立25周年庆,8月26日,第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定,集体经营性建设用地可以直接入市流转,标志着集体建设用地市场的建立,朝着建设城乡统一的建设用地市场迈进重要的一步。集体建设用地使用制度的改革,不仅是《土地管理法》修订的最大亮点,更是为土地估价行业带来了新的发展机会。

   一、集体经营性建设用地市场的形成

   1.破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍
   修订前的《土地管理法》规定,只有将集体建设用地征收为国有土地后,该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。
修订的《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。
   2. 集体经营性建设用地列入土地利用年度计划
   第二十三条第二款修改为:“土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。”这也是建立城乡统一的建设用地市场的管理需要。

   二、集体经营性建设用地的出让

   第六十三条修改为:“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
   作为集体经营性建设用地有偿使用的核心条款,规定了如下市场要素:
   1.出让的条件:符合土地利用总体规划、城乡规划; 
   2.集体决策:“前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
   3.用途限制:工业、商业等经营性用途。第六十四条规定,“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。
   4.确权是前提:经依法登记。
   5.流转范围:城市规划区以外,《城市房地产管理法》第九条修改为:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让,但法律另有规定的除外。”符合《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”的规定。
   6.出让的主体:土地所有权人。
   7.有偿使用方式:出让、出租。
   8.受让主体:单位、个人。
   9.合同形式与内容:书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
   10.使用权的权能:通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权:可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
   11.土地使用条件:参照同类用途的国有建设用地。“集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”
   12.违约责任:第八十二条,修改为:“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设,或者违反本法规定,将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款。”

   三、集体经营性建设用地的地价定义

   地价定义是土地估价的基础,地价定义中的权利类型、土地用途、规划条件、价格类型,决定了方法的选用、案例的选取及最终的结果。修订之前,关于集体经营性建设用地出让的一切因素都没有定论,估价行业也是停留在探讨和推测,物权没有法定,估价没有依据。
   《土地管理法》修订,构建了集体经营性建设用地的市场要素,也明确了集体经营性建设用地地价的内涵,为土地估价奠定了基础。
   集体经营性建设用地地价内涵,与国有建设用地项目,既有相同点,也有不同点。我们按照地价定义的七要素来分别说明:
   1.权利状况:包括土地所有权、土地使用权。
   对于国有建设用地:土地所有权均为国家所有,为单一的所有权主体;集体建设用地所有权人为乡(镇)村集体经济组,具有明显的多样性。土地使用权人,原法规限制为本集体经济组织成员,新法规定为单位和个人,并不限制集体经济组织以外的成员。使用权类型来说,新法规定了出让和出租,是否有划拨类型,尚待法律明确。
   2.用途:新法规定为工业、商业等经营性用途,不含居住,但从试点区域看,办公是应该允许的。
   3.土地开发程度:按实际开发程度和规划开发程度设定
   4.容积率:按规划批准条件。
   5.土地使用年期:法律规定参照同类用途的国有建设用地。即工业最长50年,商业40年。
   6.估价期日:依据估价实际设定。
   7.价格类型:既然是为集体经营性建设用地市场服务,价格类型基础是市场价格。依评估目的和流转方式,可以分为出让价格、转让价格、作价出资入股价格、抵押价格和补偿价格等。
   在试点期间,依据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的通知(财税[2016]41号)收取的集体经营性建设用地土地增值收益调节金,在新法中并未规定,在地价定义中是否包括,暂无依据。

   四、适应新形势,完善集体土地地价体系和估价技术规范

   《土地管理法》的修订,将“三块地”改革的成功经验法制化,标志着集体土地使用制度改革的重大成果。对于土地估价行业,集体经营性建设用地市场要素已经确定,为土地估价提供了重要依据,土地估价行业经过25年的发展与积淀,发挥在国有土地估价中积累的专业经验与优势,服务于市场主体出让、转让集体土地使用权对于确认价格的需要,也服务于管理部门对于建设城乡统一的建设用地市场管理的需要,可以根据《土地管理法》修订的最新内容,参与修订《集体土地使用权地价评估技术指引》(征求意见稿),参与编制集体经营性建设用地基准地价等公示地价,完善集体土地的地价体系, 
   第六十三条最后规定集体经营性建设用地的出租、出让的具体办法由国务院制定。与《土地管理法》配套的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号),是为改革城镇国有土地使用制度制定。新法的实施,依然需要国务院制定条例,明确与集体经营性建设用地出让相关的具体内容。需要我们持续关注后续的配套法规。

   参考资料:
   [1]“全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定”,全国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/736cccfbe76f416797e566c9897e3333.shtml
   [2]“农村土地制度实现重大突破 ——自然资源部法规司司长魏莉华解读新土地管理法”,中国政府网,http://m.lc.mlr.gov.cn/dt/ywbb/201908/t20190827_2462251.html

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